能源领域节能降碳行动计划

（2026—2028 年）

发布机构：国家能源局

发布时间：2026 年 7 月 10 日

一、政策出台背景

能源领域是碳排放的最主要来源，也是实现双碳目标的关键领域和主战场。为落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》要求，衔接《"十五五" 碳达峰行动方案》的总体部署，需要针对能源产供储销用全链条制定具体的三年行动方案，破解当前能源领域节能降碳工作中存在的化石能源能效水平不高、新能源消纳能力不足、消费侧替代进展缓慢、政策机制不完善等突出问题。国家能源局印发本行动计划，是 "十五五" 开局阶段能源领域绿色低碳转型的核心操作性文件，明确了 2026-2028 年能源领域节能降碳的具体任务和落地路径。

二、核心制度与内容

一是明确三年阶段性目标。到 2028 年，非化石能源消费比重年均提升约 1 个百分点；达到现行能效标杆水平的煤电产能比例力争提高 15 个百分点；建成一批零碳低碳煤炭矿区、油区；支持建成一批零碳园区，重点行业节能降碳取得显著进展。二是推进能源生产侧节能降碳。电力行业稳妥有序关停一批具备条件的 30 万千瓦级及以下煤电机组，推动 60 万千瓦级煤电机组超（超）临界跨代升级改造，支持煤电机组开展 CCUS 改造，度电碳排放降低 10% 左右；煤炭行业推进矿区光伏风电开发、电动矿卡替代、煤矸石和瓦斯资源化利用；油气行业推进矿区新能源开发、管道驱动 "油改电"，在鄂尔多斯等盆地布局二氧化碳驱油封存项目，炼油行业坚持产能减量置换，推进绿电绿氢替代。三是扩大消费侧非化石能源替代。工业领域支持建设零碳园区和工厂，鼓励工业绿色微电网建设，推动大型化工园区核能供热供汽；交通领域大力推动新能源重卡规模化应用，推进近海和内河船舶绿色燃料替代，建设 "快充为主、慢充为辅、大功率充电为补充" 的充电网络，对节假日利用率超 40% 的充电设施实施大功率改造；建筑农村领域推进建筑光伏一体化，推动大气污染防治重点区域平原地区散煤清零；算力领域推动新能源基地与算力设施协同规划建设，提升算力设施绿电消费占比。四是完善政策机制体系。建立可再生能源消费最低比重目标制度，持续扩大绿证市场，发布绿证价格指数，推动核电纳入绿电绿证体系，推动绿证纳入碳排放核算体系；健全绿证绿电交易机制，推动发用侧开展多年期绿电交易、聚合交易；研究 CCUS、可再生能源非电利用等项目纳入 CCER 方法学。

三、全领域落地影响

电力行业将迎来新一轮结构优化，30 万千瓦以下低效煤电机组退出节奏加快，60 万千瓦级煤电机组节能降碳改造市场空间释放，煤电与新能源融合项目、煤电 CCUS 改造项目将加速落地；电网企业将加快特高压通道建设和配电网智能化改造，新型储能、长时储能、虚拟电厂等调节资源建设将提速。煤炭油气行业，零碳低碳矿区、油区建设将带动矿区分布式光伏、电动矿卡、油田 "电代油" 等领域需求；CCUS 产业将进入规模化应用阶段，鄂尔多斯等盆地的二氧化碳驱油封存项目将加速推进。工业领域，零碳园区建设将成为地方政府招商和产业转型的重要抓手，工业绿电直连、工业绿色微电网、源网荷储一体化项目将快速增长；化工、钢铁等高耗能行业绿氢替代将从试点走向规模化应用。交通领域，新能源重卡将迎来规模化推广窗口期，高速公路大功率充电网络、电动重卡充换电设施建设将加速；内河和近海船舶 LNG、绿色甲醇、生物柴油替代将加速推进，港口岸电使用率将显著提升。充电基础设施行业将迎来大功率改造升级机遇，节假日高速充电拥堵问题将得到逐步缓解。新能源和数字产业，算电协同将成为数据中心建设的重要模式，西部绿电富集地区将迎来算力产业布局热潮；绿证市场规模将持续扩大，绿证价格形成机制将更加完善，核电纳入绿电体系将进一步增加绿电绿证供给，降低企业绿电消费成本。