城市更新 "十五五" 规划

发布机构：国务院

发布时间：2026 年 5 月 28 日

一、政策出台的背景

经过多年高速城镇化，我国城市发展已由大规模增量建设为主，转向存量提质改造和增量结构调整并重的阶段，老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村以及高耗能既有建筑、老化地下管网存量巨大，城市更新成为扩内需、惠民生、推动发展方式绿色转型的重要结合点。与此同时，城乡建设领域能源消耗和碳排放总量大、刚性增长，既有建筑能效偏低、公共建筑用能偏高、建筑垃圾与施工扬尘问题突出，是落实碳达峰碳中和必须啃下的 "硬骨头"。为此，国务院依据《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》制定本规划，这是国家层面首部以 "城市更新" 命名的五年专项规划，并将 "推动城市发展绿色低碳转型" 作为独立一章系统部署，把绿色低碳要求嵌入城市更新全周期。该文件不在往期已用清单，按 "提前日期、扩大范围、影响力优先" 授权选取。

二、核心内容

《规划》明确到 2030 年城市更新行动取得重要进展、城市开发建设方式转型初见成效，到 2035 年 "绿色转型" 取得显著成效、基本建成创新宜居美丽韧性文明智慧的现代化人民城市。第四部分 "推动城市发展绿色低碳转型" 从三方面落子：

一是修复城市生态系统。建设连续完整的城市生态基础设施体系，加快修复受损山体、采煤沉陷区和特大矿坑，加强建设用地土壤污染风险管控与修复并与开发建设衔接，巩固城市黑臭水体治理成效，保护修复城市湿地，完善城市绿地系统。

二是加快城市建设绿色转型（核心）。推动高耗能公共建筑改造升级，鼓励采用合同能源管理等市场化节能服务；大力发展绿色建筑，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展；建立建筑能效等级制度、优化建筑用能结构；推广绿色设计，持续推进绿色建材评价认证和应用，稳步发展装配式建筑；推广绿色施工，鼓励使用新能源车辆和机械，加强建筑材料循环利用、促进建筑垃圾减量化。

三是践行绿色低碳生活方式。推进城市节水、建设海绵城市、深化气候适应型城市建设，健全城市生活垃圾资源回收利用体系、推动环卫收运网络与再生资源回收网络 "两网融合"，推进建筑垃圾利用处置设施建设，倡导绿色低碳出行、构建城市绿色慢行交通系统。此外，《规划》还部署发展智能建造和现代化建筑产业链、建设安全舒适绿色智慧的 "好房子"、实施城镇供热 "温暖工程" 和供热计量改造，并建立中央财政、地方专项债、基础设施 REITs 等多元资金政策体系。

三、全行业落地影响

第一，建筑节能改造与超低能耗建筑进入规模化放量期。高耗能公共建筑改造、合同能源管理、既有居住建筑节能与供热计量改造形成稳定市场，超低能耗、近零能耗、低碳建筑由试点走向规模化，带动高效围护结构、节能门窗、热泵、新风热回收、建筑光伏一体化等产业。第二，建筑能效等级制度将重塑建筑资产价值逻辑，能效测评、建筑碳排放核算、绿色建筑标识与绿色信贷、绿色保险、REITs 等金融工具加速衔接，低能效建筑面临改造压力与融资约束。第三，绿色建材、装配式建筑与绿色施工迎来确定性增量，建材循环利用、建筑垃圾资源化处置与 "两网融合" 推动循环经济在城市层面落地。第四，城市生态修复、采煤沉陷区与矿山修复、海绵城市、气候适应型城市建设，将拉动生态环保和韧性城市工程需求。第五，对地方政府而言，城市更新项目被植入明确的绿色低碳约束，"好房子" 标准与智能建造、新能源工程机械协同，推动房地产和建筑业从 "建造大国" 向 "绿色建造强国" 转型，是建筑领域如期实现碳达峰的关键施工图。