"十五五" 碳达峰行动方案

发布机构：国务院

实施时间：2026 年 7 月 9 日

一、政策出台的背景

"十五五" 时期是实现 2030 年前碳达峰目标的关键期、攻坚期。2024 年生态环境法典将碳达峰碳中和纳入法治框架，2026 年 4 月中办国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，双碳 "1+N" 政策体系持续完善。在 "十四五" 碳达峰行动取得阶段性成效基础上，为积极稳妥推进和实现碳达峰、加快经济社会发展全面绿色转型，国务院制定本方案。方案依据生态环境法典和《碳达峰碳中和综合评价考核办法》编制，是衔接 2030 年国家自主贡献目标、统领 "十五五" 全国碳达峰工作的总纲领，能源、工业、城乡建设、交通等各领域专项规划均与其对标对表。因窗口内（8 月 24 日 —9 月 2 日）无新发布的同层级双碳顶层文件，按 "可提前日期、影响力优先" 原则选取本方案深度解读。

二、核心内容

《方案》确立总目标：到 2030 年，单位国内生产总值二氧化碳排放比 2025 年降低 17%，非化石能源消费占比达到 25%，确保如期实现碳达峰。方案部署六大部分重点任务。

一是加快能源结构调整优化：到 2030 年风电和太阳能发电总装机达 28 亿千瓦以上，常规水电 4.1 亿千瓦左右，核电运行装机 1.1 亿千瓦左右；新增西电东送能力 8000 万千瓦以上；抽水蓄能 1.6 亿千瓦左右、新型储能力争 3 亿千瓦、虚拟电厂最大调节能力 5000 万千瓦以上、电力需求响应能力达最大用电负荷 5% 以上；稳步实现煤炭和石油消费达峰，全面淘汰 10 蒸吨 / 小时及以下燃煤锅炉，推进绿色氢氨醇、生物柴油、可持续航空燃料应用。

二是推进产业绿色化低碳化：严格 "两高" 项目碳排放等量或减量置换；"十五五" 期间规模以上工业单位增加值二氧化碳排放降低 17% 以上、能耗降低 10% 以上，单位 GDP 能耗降低 10% 左右，通过重点行业节能降碳改造实现节能量 1.5 亿吨标准煤以上；建设 100 个左右国家级零碳园区和 500 个左右零碳工厂；推动新建算力设施主要使用非化石能源电力。

三是深化重点领域转型：单位建筑面积直接碳排放降低 3%；到 2030 年新能源汽车保有量占比力争达 30%、新能源营运交通工具保有量占比达 25%；公共机构单位建筑面积能耗降 5%、碳排放降 8.5%；森林蓄积量达 224 亿立方米。四是强化支撑保障：建设国家温室气体排放因子数据库和碳足迹背景数据库；加强全国碳市场建设，逐步覆盖石化、化工等行业，碳市场覆盖行业单位产品碳排放降低 3% 左右。五是凝聚各方合力，开展绿色低碳全民行动、深化国际合作。

三、全行业落地影响

《方案》是 "十五五" 双碳工作的总施工图，对全行业具有刚性牵引作用。第一，17% 的碳强度约束性目标和 25% 非化石能源占比目标将层层分解到地方和重点行业，省级碳达峰行动方案将密集出台，碳排放双控制度全面落地，地方和企业节能降碳考核约束显著增强。第二，风光 28 亿千瓦、新型储能 3 亿千瓦、抽蓄 1.6 亿千瓦的目标为新能源、储能、特高压、虚拟电厂产业提供确定的市场空间，新增用电量主要由新增清洁能源覆盖将重塑电力供需格局。第三，100 个零碳园区、500 个零碳工厂是首次明确的国家级建设目标，将带动园区绿电直连、分布式能源、综合能源服务、零碳供应链管理需求爆发，为零碳解决方案服务商打开增量市场。第四，工业碳强度降 17%、节能量 1.5 亿吨标煤的目标将推动钢铁、石化、化工、建材、有色等高排放行业节能降碳改造和工艺革新，绿氢绿氨替代、CCUS、电气化改造投资加速。第五，新能源汽车保有量占比 30%、零碳公路运输通道、绿色船舶等部署将深化交通电动化和绿色燃料替代。第六，碳市场逐步覆盖石化化工、配额免费与有偿相结合、碳足迹数据库建设，将扩大碳核算、碳核查、碳资产管理、碳金融等服务业需求；新建算力设施主要使用非化石电力则为 "算电协同"" 东数西算 + 绿电 " 提供政策依据。