能源领域节能降碳行动计划（2026—2028 年）

发布机构：国家能源局

发布时间：2026 年 7 月 10 日

一、政策出台的背景

能源领域是碳排放的最主要来源，能源生产和消费环节的节能降碳对全国双碳目标实现具有决定性作用。当前我国能源结构仍以化石能源为主，煤电、煤炭、油气等行业节能降碳潜力有待进一步释放，新能源消纳和替代化石能源的规模仍需扩大。为深入落实更高水平更高质量做好节能降碳工作的要求，国家能源局制定本行动计划，将节能降碳工作贯穿能源产供储销用各环节，以碳达峰碳中和为牵引，以优化能源结构、提升能效水平、强化科技创新、完善政策支撑为重点，深化化石能源行业节能降碳，扩大非化石能源替代化石能源规模，推动煤炭和石油消费达峰，为经济社会发展全面绿色转型提供强力支撑。

二、核心内容

《行动计划》提出到 2028 年的主要目标：非化石能源消费比重年均提升约 1 个百分点；合理控制煤电机组供电煤耗，达到现行能效标杆水平的煤电产能比例力争提高 15 个百分点；建成一批零碳低碳煤炭矿区、油区；支持建成一批零碳园区。

《行动计划》从八个方面部署 20 项重点任务：一是深入推进电力系统节能降碳，稳妥有序关停具备条件的 30 万千瓦级及以下煤电机组，推动 60 万千瓦级煤电机组超（超）临界跨代升级改造，支持对具备条件的机组实施零碳低碳燃料掺烧和 CCUS 改造，改造后度电碳排放水平应降低 10% 左右；论证试点开展 100% 新能源外送输电工程。二是加强煤炭生产供应环节节能降碳，推进矿区光伏风电开发、电动氢能矿卡替代、煤矿瓦斯全浓度利用，建设零碳低碳矿区。三是深化油气生产加工环节节能降碳，在鄂尔多斯、渤海湾等盆地布局 CO2 驱油封存项目，推动绿电绿氢规模化替代化石燃料制氢。四是大力推进消费侧非化石能源替代，支持大型化工园区探索核能供热供汽，大力推动新能源重卡规模化应用，推动大气污染防治重点区域平原地区散煤清零，促进绿电与算力设施协同发展。五是强化节能降碳技术创新，加快突破超临界 CO2 发电、CCUS、风光制氢等关键技术。六是健全节能降碳政策机制，建立可再生能源消费最低比重目标制度，持续扩大绿证市场，推动核电纳入绿电绿证体系，推动绿证纳入碳排放核算体系；研究 CCUS、可再生能源非电利用等项目纳入温室气体自愿减排项目方法学。

三、全行业落地影响

《行动计划》是能源领域首个覆盖产供储销用全链条的三年节能降碳行动方案，对能源及高耗能行业将产生深远影响。第一，煤电行业将迎来新一轮改造和关停潮，30 万千瓦级以下机组关停、60 万千瓦级机组跨代升级改造、CCUS 改造度电碳排放降 10% 等要求，将推动煤电从主体电源向调节性电源加速转型，煤电企业的资本开支和运营成本将显著增加。第二，"推动煤炭和石油消费达峰" 首次写入能源领域行动计划，意味着 "十五五" 前期煤炭和石油消费将进入峰值平台期，煤炭生产、油气加工等行业的产能扩张将受到严格约束。第三，绿证制度全面升级，核电纳入绿电绿证体系、绿证纳入碳排放核算体系、绿证标准与国际对接等举措，将大幅提升绿证的市场价值和需求，可再生能源企业的环境权益收益有望增长。第四，CCUS 项目有望纳入 CCER 方法学，将为煤电、煤化工、油气等高排放行业提供新的减排抵消渠道，CCUS 产业化进程有望加速。第五，零碳低碳矿区、零碳园区建设将带动矿区光伏风电、电动矿卡、工业绿色微电网等产业发展，算电协同、核能供热供汽等新模式将获得政策支持。第六，新能源重卡规模化应用、充换电设施建设、散煤清零等交通和建筑领域措施，将进一步扩大终端用能电气化和清洁化替代规模。