全国碳排放权交易市场 2025、2026 年度发电行业以及 2026 年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案

发布机构：生态环境部

发布时间：2026 年 8 月 24 日

一、政策出台的背景

全国碳市场自 2021 年 7 月上线交易以来，已平稳运行逾五年，成为全球覆盖排放量规模最大的碳市场。2025 年，钢铁、水泥、铝冶炼三个高排放行业正式纳入全国碳市场，控排企业从发电行业的约 2200 家扩展至 3378 家，覆盖全国二氧化碳排放量比例从约 40% 提升至 65% 以上，市场扩容具有里程碑意义。然而，新行业纳入后面临配额如何分配、基准值如何设定、免费与有偿分配比例如何确定等关键问题。2026 年 7 月 27 日，生态环境部已就该方案公开征求意见；8 月 13 日国新办新闻发布会明确 "四个行业 2025 年度配额仍按 9 月核定、分配的时间表推进"。在此背景下，生态环境部常务会议审议并原则通过该方案，标志着钢铁、水泥、铝冶炼三个新行业首个履约周期的配额分配进入落地倒计时，全国碳市场从单一行业迈向多行业协同运行的新阶段。

二、核心内容

根据生态环境部常务会议精神，该方案的核心制度要点包括：一是覆盖范围明确，方案涵盖 2025、2026 两个年度发电行业配额，以及 2026 年度钢铁、水泥、铝冶炼三个新行业配额，实现发电行业连续履约与新行业首次配额分配的衔接。二是体现碳减排政策导向，会议强调要 "充分体现国家碳减排的政策导向，切实发挥配额分配政策的激励约束作用，推动重点行业企业加快绿色低碳转型"，意味着配额基准值将趋于收紧，对落后产能形成约束、对先进产能形成激励。三是稳妥推行免费和有偿相结合，会议明确 "稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式，有序实施配额总量控制"，这是全国碳市场从免费分配向有偿分配过渡的重要信号，有偿分配比例有望逐步提高。四是强化数据质量全过程监管，会议要求 "扎实做好配额核定、清缴相关工作，加强碳排放数据质量全过程监管"，数据质量作为碳市场生命线的地位进一步凸显。五是推动四个行业高质量完成履约，发电、钢铁、水泥、铝冶炼四个行业将按照统一时间表完成配额核定和清缴履约。

三、全行业落地影响

该方案对双碳行业将产生全局性、深远影响。第一，碳市场扩容进入实质履约阶段，钢铁、水泥、铝冶炼三个新行业约 1100 家企业将首次获得配额并面临履约义务，这三个行业碳排放总量约占全国工业碳排放的 30% 以上，配额分配将直接影响其生产成本和减排决策，加速落后产能退出和节能降碳技术改造。第二，配额收紧预期强化碳价支撑，随着基准值趋严和总量控制实施，配额稀缺性将逐步提升，对当前 97-98 元 / 吨的碳价形成中长期支撑，碳成本将真正成为企业投资决策的重要变量。第三，有偿分配机制重塑企业碳资产观念，免费与有偿相结合意味着企业需为部分配额付费，碳资产从 "免费获得的合规工具" 转变为 "需要管理的资产负债"，推动企业建立碳资产管理体系，碳金融、碳托管、碳咨询等服务业态将加速发展。第四，数据质量监管升级带来合规压力，全过程监管要求企业完善碳排放计量监测体系，碳排放数据造假的违法成本将大幅提高，第三方核查机构和碳管理软件企业迎来市场机遇。第五，为更多行业纳入积累经验，钢铁、水泥、铝冶炼的配额分配实践将为后续石化、化工、造纸、民航等行业纳入碳市场提供模板，全国碳市场行业覆盖范围有望持续扩大。第六，配额方案与碳排放计量能力建设形成协同，市场监管总局等三部门 8 月 18 日印发的《碳排放计量能力建设指导目录（2026 版）》为企业碳排放数据准确核算提供了计量技术支撑，政策组合拳效应逐步显现。