国家应对气候变化“十五五”规划

发布机构：生态环境部、外交部、国家发展改革委等 18 部门联合印发

发布时间：2026 年 7 月 29 日

一、政策出台的背景

简单说，“十四五” 时期我们完成了双碳工作的起步搭架，碳达峰碳中和的 “四梁八柱” 政策体系基本建起来了，全国碳市场平稳运行，新能源装机全球第一。而 “十五五”（2026-2030 年）是碳达峰的攻坚决胜期，既要保证 2030 年前如期实现碳达峰，又要给之后的碳中和打下基础，之前发布的《“十五五” 碳达峰行动方案》是总路线，这次 18 个部门联合发布的《国家应对气候变化 “十五五” 规划》，是专门针对应对气候变化的全国性五年专项规划，覆盖减碳、适应气候变化、国际合作等全领域，是未来五年全国双碳工作的具体施工图，也是我国首次在五年规划层面系统搭建全领域全口径的应对气候变化目标体系。

二、核心制度与内容

一是明确刚性考核目标。规划定了三个硬指标：到 2030 年，单位国内生产总值二氧化碳排放比 2025 年降低 17%，非化石能源占能源消费比重达到 25% 左右，森林覆盖率达到 25% 左右，这些指标都是和 2030 年碳达峰目标紧密衔接的，会分解到各个省份、各个行业进行考核，完不成的要问责。

二是全领域部署减碳任务。工业、能源、建筑、交通、农业这些排放大户都有具体任务：工业领域要建零碳工厂、零碳园区，推进行业节能降碳改造；能源领域要建新型电力系统，大幅提高新能源比例，煤电逐步从主力电源变成调峰电源；建筑领域要推近零碳建筑，既有建筑搞节能改造；交通领域要推新能源车，建零碳交通走廊；农业领域要搞低碳农业，减少化肥农药使用，增加农田碳汇。

三是完善市场机制和配套政策。全国碳市场要正式扩围到钢铁、水泥、铝冶炼三个高耗能行业，覆盖排放量从 40 亿吨增加到 70 亿吨以上；完善绿证、CCER（自愿减排交易）制度，让减碳的企业能卖碳赚钱；还要搞气候投融资，给低碳项目低息贷款，同时也要做好适应气候变化的工作，比如建气候适应型城市，提高城市应对暴雨、高温等极端天气的能力。

三、全行业落地影响

对能源行业来说，新能源会继续大发展，风电、光伏每年新增装机都会保持在 1 亿千瓦以上，储能、特高压电网会加速建设，煤电企业要逐步转型做调峰，不能再靠多发煤电赚钱，要靠给新能源兜底调峰拿收益，绿电、绿证交易会越来越普及，企业买绿电会更方便。

对工业行业来说，钢铁、水泥、铝厂这些高耗能企业马上要进碳市场，免费配额会越来越少，碳成本会逐步增加，倒逼企业搞节能改造、用绿电，主动减碳；零碳工厂、零碳园区会有政策补贴，低碳技术企业会拿到更多融资，低水平的高耗能项目会越来越难批。

对建筑交通行业来说，以后新建的住宅、写字楼都要按更高的节能标准建，近零碳建筑会越来越多；城市里的公交、出租、环卫车会全面电动化，高速上的新能源重卡换电站、加氢站会越来越密，大家跑长途充换电会更方便。

对普通老百姓来说，平时坐公交、骑单车、在家装分布式光伏这些低碳行为，都能通过碳普惠换积分、换优惠券；城市应对极端天气的能力会变强，夏天停电、暴雨内涝这些问题会越来越少，空气质量也会持续变好。